珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃基本思路研究
2008年第11期
珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃基本思路研究
王 君1,張璐琴2
(1.國家發(fā)展和改革委員會宏觀經濟研究院,北京 100037; 2.暨南大學經濟學院,廣州 510632)
摘 要:總結了不同階段珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的特征,對珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的意義、規(guī)劃原則、規(guī)劃思路進行了分析。認為珠三角地區(qū)應該以現(xiàn)有經濟聯(lián)系為基礎,適度超越現(xiàn)有經濟發(fā)展水平,適時擴大區(qū)域范圍,把港澳作為內生變量,通過制度創(chuàng)新解決區(qū)域內重大問題,促進區(qū)域經濟社會發(fā)展。
關鍵詞: 珠三角;區(qū)域規(guī)劃;區(qū)域合作
中圖分類號:F061.5 文獻標識碼:A 文章編號:1004-972X(2008)11-0127-03
從20世紀80年代開始,珠三角地區(qū)在經濟發(fā)展中不斷創(chuàng)造奇跡,逐漸成為我國經濟最發(fā)達的地區(qū)之一。進入新世紀,科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展都使
珠三角地區(qū)面臨著新的機遇和挑戰(zhàn),迫切需要重新進行規(guī)劃,使珠三角地區(qū)經濟社會、自然環(huán)境和人的發(fā)展協(xié)調并進。
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一、珠三角地區(qū)已有相關規(guī)劃述評
有關珠三角地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃已經經歷了從小珠三角到包括港澳的大珠三角,再到“9+2”泛珠三角;從小珠三角地區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃到不同的專項規(guī)劃,再到泛珠三角地區(qū)綜合和專項規(guī)劃的出現(xiàn),珠三角概念不斷擴大的同時,對珠三角地區(qū)的規(guī)劃也相應不斷擴大。伴隨著珠三角地區(qū)經濟社會的發(fā)展,珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃經歷了三個階段:
第一階段:20世紀80年代初至90年代中期,小珠三角經濟區(qū)形成,并對其進行了綜合發(fā)展規(guī)劃。這一階段的重點是如何在改革開放政策的引導下,充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢,實現(xiàn)經濟的快速發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃大多以綜合發(fā)展規(guī)劃為主,尤其強調經濟發(fā)展。區(qū)內各城市追求自身利益最大化,忽視了協(xié)調和整
①小珠三角是指1985年國務院確立的珠江三角洲經濟區(qū),包括廣東省的4市13縣,1987年擴大為廣東省的7市21縣;大珠三角是在小珠三角基礎上加上香港和澳門特別行政區(qū);泛珠三角區(qū)域包括福建、江西、廣西、海南、湖南、四川、云南、貴州和廣東9省區(qū),以及香港、澳門兩個特別行政區(qū),簡稱“9+2”。
①
合。廣東省一級的相關規(guī)劃開始認識到區(qū)域合作的重要性,對區(qū)域經濟關系給予一定的重視。然而,相對于區(qū)域發(fā)展進程來說,這一階段的區(qū)域規(guī)劃比較
落后,規(guī)劃內容缺乏操作性,對珠三角未來經濟發(fā)展的預測誤差較大,且沒有適時調整,對經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展重視不夠。例如:珠江三角洲地區(qū)9個市的建設用地2002年已經達到6500平方公里,大大突破了《廣東省土地利用總體規(guī)劃(1997~2010)》中的2010年規(guī)劃控制規(guī)模5298平方公里的限制。第二階段:20世紀90年代中后期到21世紀初,珠三角區(qū)域內合作有所改善,在注重提升區(qū)域經濟實力的基礎上,進行了綜合和專項規(guī)劃,同時,擴大了珠三角的概念,形成了包括珠港澳的大珠三角地區(qū),對大珠三角區(qū)域合作和協(xié)調進行了有益的探索。然而,由于區(qū)域規(guī)劃仍以行政區(qū)規(guī)劃為主,因此,未能真正從大珠三角區(qū)域合作和融合的角度出發(fā),形成包括港澳地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。隨著小珠三角區(qū)域經濟的發(fā)展,小珠三角與港澳的競爭領域越來越多,基礎設施重復建設嚴重,大珠三角區(qū)域合作未能深入展開。
第三階段:從2004年CEPA實施以后至今,包括港澳的大珠三角規(guī)劃正在醞釀,區(qū)域合作進程加快,同時,珠三角概念進一步擴大,提出了泛珠三角區(qū)域合作。泛珠三角區(qū)域規(guī)劃起步并迅速發(fā)展,但泛珠三角區(qū)域內各地區(qū)都有相應的重點規(guī)劃,廣東省仍以大珠三角合作為主,因此,需要對泛珠三角區(qū)
收稿日期:2008-08-26
基金項目:國家發(fā)展和改革委員會宏觀經濟研究院“我國區(qū)域規(guī)劃基本思路研究”(A2007053042)作者簡介:王 君(1974—),男,山西孝義人,國家發(fā)展和改革委員會宏觀經濟研究院助理研究員,碩士;
張璐琴(1981—),女,山西高平人,暨南大學經濟學院博士研究生。
王 君,張璐琴: 珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃基本思路研究
域合作規(guī)劃進行重新思考。
從歷史縱向發(fā)展來看,珠三角由地理概念逐漸轉變?yōu)榱饔蚪洕黧w,其發(fā)展最初是由政府政策推動的,政府改革開放政策引導的一系列體制變革對珠三角區(qū)域經濟起飛起到了引擎作用。這種體制變革從某種程度上來說,可以看作是政府對珠三角的最早規(guī)劃。體制創(chuàng)新帶動資源要素組合,最終發(fā)展成為市場和各方企業(yè)利益的多贏。珠三角地區(qū)遵循產品技術生命周期在各個不同國度不同地區(qū)的分布和轉移規(guī)律,利用國際分工實現(xiàn)了區(qū)域經濟迅速發(fā)展。這一過程中,市場本身的力量發(fā)揮了更大的作用,成為依靠市場機制驅動的民間合作的成功模式。當然,這種模式在1990年代中后期也出現(xiàn)了因缺乏政府間協(xié)調性規(guī)劃而導致不同城市的產業(yè)結構趨同、惡性競爭、環(huán)境惡化等問題。政府適時進行了區(qū)域規(guī)劃,在一定程度上彌補了市場的不足。從現(xiàn)有的規(guī)劃內容橫向來看,珠三角區(qū)域作為一個比較成熟的經濟區(qū),其范圍并沒有擴大多少,仍是以地理概念為主,且長于廣東省內珠三角區(qū)域規(guī)劃,疏于相關地區(qū)規(guī)劃。最顯著的表現(xiàn)是港澳與珠三角經濟關系密切,但是由于制度因素影響,很長一段時間內,珠三角的規(guī)劃都沒有涉及到港澳地區(qū)。港澳相繼回歸祖國以后,珠三角各城市均憧憬香港可加強與區(qū)內的緊密互動,可是基礎設施和政策配套始終沒有突破。大珠三角區(qū)域概念提出之后,在規(guī)劃中出現(xiàn)了加強與港澳經濟合作的內容,但仍然很少涉及港澳在區(qū)域經濟合作中的地位、作用等問題。現(xiàn)有的珠三角的規(guī)劃大多是由廣東省制定的,省內的規(guī)劃難免要強調廣州的中心地位,而且很難把港澳、海南等相關地區(qū)納入規(guī)劃中,以此來拓寬珠三角發(fā)展的空間。泛珠三角區(qū)域仍強調不同省區(qū)間的合作,如福建省、湖南省應該怎樣跟廣東省合作等,從根本上說,這都是把區(qū)域之間的經濟合作,理解為是省區(qū)之間的行政或經濟聯(lián)系,或者是政府來調節(jié)的經濟行為,因此,需要對珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的思路進行深入探討。
二、珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的意義
區(qū)域規(guī)劃是政府宏觀調控的重要手段,是對市場機制的彌補和糾正。區(qū)域規(guī)劃對各市場主體發(fā)揮引導作用,而非強制作用,更不是政府實現(xiàn)或加強行政管理的方式或手段。同時,區(qū)域規(guī)劃還是政府約束長官意志、現(xiàn)場決策等非規(guī)范性的政策供給,增強宏觀調控政策功能,改善“政府失靈”的有效手段。特別是隨著經濟全球化、區(qū)域一體化時代的到來,區(qū)域規(guī)劃在政府宏觀調控中的作用將越來越受到重視。
珠三角地區(qū)未來發(fā)展面臨著一系列的機遇和挑戰(zhàn)。珠三角產業(yè)結構需要升級、腹地資源需要擴展、基礎設施需要整合、城鎮(zhèn)體系需要優(yōu)化,所有這些都要求珠三角區(qū)域內各方廣泛深入的合作。在全球經濟競爭由城市競爭轉化為區(qū)域競爭的時期,有必要從整體區(qū)域觀念上對珠三角未來的發(fā)展進行考察,提高其規(guī)劃水平。珠三角作為一個區(qū)域,已經不是一個省域范圍的經濟合作,而是不同政治制度下的區(qū)域經濟合作。港澳的發(fā)展不能僅從自身利益出發(fā),而應當結合珠三角的資源和優(yōu)勢,其戰(zhàn)略地位才會變得無可比擬。珠三角區(qū)域的發(fā)展不能只包括廣東省內的珠江三角洲,而是要突破行政區(qū)限制,包括關系密切的相鄰地區(qū)。珠三角要在不同行政區(qū)范圍內實現(xiàn)區(qū)域合作,更需要區(qū)域規(guī)劃來帶動制度創(chuàng)新,更能體現(xiàn)人們的智慧,從這種意義上來說,珠三角的區(qū)域規(guī)劃可以對不同行政區(qū)的區(qū)域合作起到示范作用。
三、珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的基本思路
珠三角區(qū)域規(guī)劃要以區(qū)域經濟整體發(fā)展為背景,建立在市場經濟基礎之上,從國家利益角度進行合理定位和規(guī)劃。珠三角區(qū)域規(guī)劃應遵循以下原則:一是尊重經濟社會發(fā)展基本規(guī)律,以現(xiàn)有經濟聯(lián)系為依據(jù),適當超越的原則;二是著眼解決跨區(qū)域重大問題,通過制度創(chuàng)新推動區(qū)域融合;三是圍繞主體功能區(qū)要求,關注區(qū)域可持續(xù)發(fā)展,科學開發(fā)珠三角地區(qū)生存和發(fā)展環(huán)境。
1.明確香港核心城市地位,通過制度創(chuàng)新促進區(qū)域經濟整合。區(qū)域經濟發(fā)展在空間推進過程中存在著沿“點、線、面”逐步推進的客觀規(guī)律,從發(fā)展的歷程看,首先要做大“點”的規(guī)模,加快發(fā)展在一個經濟區(qū)域中起著主要節(jié)點城市功能和作用的中心城市,然后再拉動和帶動一批具有二級地位的經濟集聚和擴散中心。香港完全有能力發(fā)揮區(qū)域經濟龍頭的作用,成為我國向南、向東盟、向世界發(fā)展,最具國際功能的核心城市,而且香港的自由港體制是任何一座城市都不可替代的,這也是珠三角整個城市群的優(yōu)勢。充分發(fā)揮這一優(yōu)勢,不但需要決策者樹立正確的觀念,還必須進行制度的改革和創(chuàng)新,突破現(xiàn)有行政區(qū)劃和體制的框架,克服現(xiàn)行體制和政策所造成的制約和束縛,調整某些不適宜的內容所造成的阻隔。因此,珠三角地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃不應由單獨一個省來完成,應該由各相關地區(qū)聯(lián)手編制,突破城
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市身份的限制,通過利益協(xié)調機制來制定區(qū)域規(guī)劃,并發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃的效應,共同把握珠三角地區(qū)未來發(fā)展中的戰(zhàn)略性和方向性問題。
2.適時適度擴大珠三角地區(qū)的區(qū)域范圍。建立在地域分工協(xié)作和經濟聯(lián)系基礎之上的經濟區(qū),將會由于產業(yè)結構變動和經濟中心的輻射影響范圍的變化等特點,不斷處于動態(tài)調整過程中。珠三角未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和世界上成功區(qū)域合作的示范作用都促使珠三角必須從經濟發(fā)展自身規(guī)律出發(fā),適當遞次地擴大范圍,定位總體功能。珠三角概念由小珠三角到大珠三角,再到泛珠三角,其中,小珠三角地區(qū)是核心區(qū)域,但由于地域過小,未包括港澳,使區(qū)域發(fā)展受限。泛珠三角則將珠三角的范圍大大的擴展,但正如名稱所言,過于寬泛的地域也一定程度上使得該區(qū)域缺少內在地緣文化和經濟聯(lián)系的支撐。泛珠三角地區(qū)合作實質上是大珠三角整合的延伸。因此,珠三角地區(qū)的區(qū)域范圍應該以大珠三角區(qū)域為主,在此基礎上適時適度擴大,既考慮傳統(tǒng)珠三角核心地區(qū),又要適當超越現(xiàn)有經濟聯(lián)系,將珠三角區(qū)域回歸到中觀層次。珠三角區(qū)域范圍的劃定要以該區(qū)域內在地緣文化和經濟聯(lián)系為依據(jù),沿珠江流域主干流河道西江、東江、北江為軸心向兩邊擴展,同時考慮具有一定輻射影響的京廣鐵路、京九鐵路、高速公路和出?诘妊鼐地區(qū),并充分發(fā)揮CEPA和中國-東盟自由貿易協(xié)定的影響。西江、東江、北江是珠江流域的重要組成部分,也是珠江文化的主體部分,聯(lián)系最為緊密。流域沿線的自然資源
和產業(yè)結構互補,有利于不同產業(yè)錯位發(fā)展,隨著珠三角經濟的發(fā)展,可以將其逐步納入珠三角區(qū)域內。廣西自古以來就有“無東不成市”的趨東傾向,桂粵相鄰地區(qū)納入珠三角有利于產業(yè)轉移,并能充分依托珠三角,與東盟各國開展合作。