2008年第11期　

珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃基本思路研究

王　君1,張璐琴2

(1.國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院,北京　100037;　2.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,廣州　510632)

摘　要:總結(jié)了不同階段珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的特征,對(duì)珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的意義、規(guī)劃原則、規(guī)劃思路進(jìn)行了分析。認(rèn)為珠三角地區(qū)應(yīng)該以現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為基礎(chǔ),適度超越現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,適時(shí)擴(kuò)大區(qū)域范圍,把港澳作為內(nèi)生變量,通過制度創(chuàng)新解決區(qū)域內(nèi)重大問題,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:　珠三角;區(qū)域規(guī)劃;區(qū)域合作

中圖分類號(hào):F061.5　　　　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A　　　　　文章編號(hào):1004-972X(2008)11-0127-03

　　從20世紀(jì)80年代開始,珠三角地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷創(chuàng)造奇跡,逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。進(jìn)入新世紀(jì),科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展都使

珠三角地區(qū)面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),迫切需要重新進(jìn)行規(guī)劃,使珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、自然環(huán)境和人的發(fā)展協(xié)調(diào)并進(jìn)。

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一、珠三角地區(qū)已有相關(guān)規(guī)劃述評(píng)

有關(guān)珠三角地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)經(jīng)歷了從小珠三角到包括港澳的大珠三角,再到“9+2”泛珠三角;從小珠三角地區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃到不同的專項(xiàng)規(guī)劃,再到泛珠三角地區(qū)綜合和專項(xiàng)規(guī)劃的出現(xiàn),珠三角概念不斷擴(kuò)大的同時(shí),對(duì)珠三角地區(qū)的規(guī)劃也相應(yīng)不斷擴(kuò)大。伴隨著珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃經(jīng)歷了三個(gè)階段:

第一階段:20世紀(jì)80年代初至90年代中期,小珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)形成,并對(duì)其進(jìn)行了綜合發(fā)展規(guī)劃。這一階段的重點(diǎn)是如何在改革開放政策的引導(dǎo)下,充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃大多以綜合發(fā)展規(guī)劃為主,尤其強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)內(nèi)各城市追求自身利益最大化,忽視了協(xié)調(diào)和整

①小珠三角是指1985年國(guó)務(wù)院確立的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū),包括廣東省的4市13縣,1987年擴(kuò)大為廣東省的7市21縣;大珠三角是在小珠三角基礎(chǔ)上加上香港和澳門特別行政區(qū);泛珠三角區(qū)域包括福建、江西、廣西、海南、湖南、四川、云南、貴州和廣東9省區(qū),以及香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū),簡(jiǎn)稱“9+2”。

①

合。廣東省一級(jí)的相關(guān)規(guī)劃開始認(rèn)識(shí)到區(qū)域合作的重要性,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系給予一定的重視。然而,相對(duì)于區(qū)域發(fā)展進(jìn)程來說,這一階段的區(qū)域規(guī)劃比較

落后,規(guī)劃內(nèi)容缺乏操作性,對(duì)珠三角未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)誤差較大,且沒有適時(shí)調(diào)整,對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展重視不夠。例如:珠江三角洲地區(qū)9個(gè)市的建設(shè)用地2002年已經(jīng)達(dá)到6500平方公里,大大突破了《廣東省土地利用總體規(guī)劃(1997～2010)》中的2010年規(guī)劃控制規(guī)模5298平方公里的限制。第二階段:20世紀(jì)90年代中后期到21世紀(jì)初,珠三角區(qū)域內(nèi)合作有所改善,在注重提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)上,進(jìn)行了綜合和專項(xiàng)規(guī)劃,同時(shí),擴(kuò)大了珠三角的概念,形成了包括珠港澳的大珠三角地區(qū),對(duì)大珠三角區(qū)域合作和協(xié)調(diào)進(jìn)行了有益的探索。然而,由于區(qū)域規(guī)劃仍以行政區(qū)規(guī)劃為主,因此,未能真正從大珠三角區(qū)域合作和融合的角度出發(fā),形成包括港澳地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。隨著小珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,小珠三角與港澳的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域越來越多,基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重,大珠三角區(qū)域合作未能深入展開。

第三階段:從2004年CEPA實(shí)施以后至今,包括港澳的大珠三角規(guī)劃正在醞釀,區(qū)域合作進(jìn)程加快,同時(shí),珠三角概念進(jìn)一步擴(kuò)大,提出了泛珠三角區(qū)域合作。泛珠三角區(qū)域規(guī)劃起步并迅速發(fā)展,但泛珠三角區(qū)域內(nèi)各地區(qū)都有相應(yīng)的重點(diǎn)規(guī)劃,廣東省仍以大珠三角合作為主,因此,需要對(duì)泛珠三角區(qū)

收稿日期:2008-08-26

基金項(xiàng)目:國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院“我國(guó)區(qū)域規(guī)劃基本思路研究”(A2007053042)作者簡(jiǎn)介:王　君(1974—),男,山西孝義人,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員,碩士;

張璐琴(1981—),女,山西高平人,暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。

　王　君,張璐琴:　珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃基本思路研究

域合作規(guī)劃進(jìn)行重新思考。

從歷史縱向發(fā)展來看,珠三角由地理概念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱饔蚪?jīng)濟(jì)主體,其發(fā)展最初是由政府政策推動(dòng)的,政府改革開放政策引導(dǎo)的一系列體制變革對(duì)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)起飛起到了引擎作用。這種體制變革從某種程度上來說,可以看作是政府對(duì)珠三角的最早規(guī)劃。體制創(chuàng)新帶動(dòng)資源要素組合,最終發(fā)展成為市場(chǎng)和各方企業(yè)利益的多贏。珠三角地區(qū)遵循產(chǎn)品技術(shù)生命周期在各個(gè)不同國(guó)度不同地區(qū)的分布和轉(zhuǎn)移規(guī)律,利用國(guó)際分工實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。這一過程中,市場(chǎng)本身的力量發(fā)揮了更大的作用,成為依靠市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)的民間合作的成功模式。當(dāng)然,這種模式在1990年代中后期也出現(xiàn)了因缺乏政府間協(xié)調(diào)性規(guī)劃而導(dǎo)致不同城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、惡性競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境惡化等問題。政府適時(shí)進(jìn)行了區(qū)域規(guī)劃,在一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)的不足。從現(xiàn)有的規(guī)劃內(nèi)容橫向來看,珠三角區(qū)域作為一個(gè)比較成熟的經(jīng)濟(jì)區(qū),其范圍并沒有擴(kuò)大多少,仍是以地理概念為主,且長(zhǎng)于廣東省內(nèi)珠三角區(qū)域規(guī)劃,疏于相關(guān)地區(qū)規(guī)劃。最顯著的表現(xiàn)是港澳與珠三角經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切,但是由于制度因素影響,很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),珠三角的規(guī)劃都沒有涉及到港澳地區(qū)。港澳相繼回歸祖國(guó)以后,珠三角各城市均憧憬香港可加強(qiáng)與區(qū)內(nèi)的緊密互動(dòng),可是基礎(chǔ)設(shè)施和政策配套始終沒有突破。大珠三角區(qū)域概念提出之后,在規(guī)劃中出現(xiàn)了加強(qiáng)與港澳經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)容,但仍然很少涉及港澳在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地位、作用等問題。現(xiàn)有的珠三角的規(guī)劃大多是由廣東省制定的,省內(nèi)的規(guī)劃難免要強(qiáng)調(diào)廣州的中心地位,而且很難把港澳、海南等相關(guān)地區(qū)納入規(guī)劃中,以此來拓寬珠三角發(fā)展的空間。泛珠三角區(qū)域仍強(qiáng)調(diào)不同省區(qū)間的合作,如福建省、湖南省應(yīng)該怎樣跟廣東省合作等,從根本上說,這都是把區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)合作,理解為是省區(qū)之間的行政或經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,或者是政府來調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)行為,因此,需要對(duì)珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的思路進(jìn)行深入探討。

二、珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的意義

區(qū)域規(guī)劃是政府宏觀調(diào)控的重要手段,是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的彌補(bǔ)和糾正。區(qū)域規(guī)劃對(duì)各市場(chǎng)主體發(fā)揮引導(dǎo)作用,而非強(qiáng)制作用,更不是政府實(shí)現(xiàn)或加強(qiáng)行政管理的方式或手段。同時(shí),區(qū)域規(guī)劃還是政府約束長(zhǎng)官意志、現(xiàn)場(chǎng)決策等非規(guī)范性的政策供給,增強(qiáng)宏觀調(diào)控政策功能,改善“政府失靈”的有效手段。特別是隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化時(shí)代的到來,區(qū)域規(guī)劃在政府宏觀調(diào)控中的作用將越來越受到重視。

珠三角地區(qū)未來發(fā)展面臨著一系列的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要升級(jí)、腹地資源需要擴(kuò)展、基礎(chǔ)設(shè)施需要整合、城鎮(zhèn)體系需要優(yōu)化,所有這些都要求珠三角區(qū)域內(nèi)各方廣泛深入的合作。在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)由城市競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)期,有必要從整體區(qū)域觀念上對(duì)珠三角未來的發(fā)展進(jìn)行考察,提高其規(guī)劃水平。珠三角作為一個(gè)區(qū)域,已經(jīng)不是一個(gè)省域范圍的經(jīng)濟(jì)合作,而是不同政治制度下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。港澳的發(fā)展不能僅從自身利益出發(fā),而應(yīng)當(dāng)結(jié)合珠三角的資源和優(yōu)勢(shì),其戰(zhàn)略地位才會(huì)變得無(wú)可比擬。珠三角區(qū)域的發(fā)展不能只包括廣東省內(nèi)的珠江三角洲,而是要突破行政區(qū)限制,包括關(guān)系密切的相鄰地區(qū)。珠三角要在不同行政區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作,更需要區(qū)域規(guī)劃來帶動(dòng)制度創(chuàng)新,更能體現(xiàn)人們的智慧,從這種意義上來說,珠三角的區(qū)域規(guī)劃可以對(duì)不同行政區(qū)的區(qū)域合作起到示范作用。

三、珠三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的基本思路

珠三角區(qū)域規(guī)劃要以區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展為背景,建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,從國(guó)家利益角度進(jìn)行合理定位和規(guī)劃。珠三角區(qū)域規(guī)劃應(yīng)遵循以下原則:一是尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律,以現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為依據(jù),適當(dāng)超越的原則;二是著眼解決跨區(qū)域重大問題,通過制度創(chuàng)新推動(dòng)區(qū)域融合;三是圍繞主體功能區(qū)要求,關(guān)注區(qū)域可持續(xù)發(fā)展,科學(xué)開發(fā)珠三角地區(qū)生存和發(fā)展環(huán)境。

1.明確香港核心城市地位,通過制度創(chuàng)新促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間推進(jìn)過程中存在著沿“點(diǎn)、線、面”逐步推進(jìn)的客觀規(guī)律,從發(fā)展的歷程看,首先要做大“點(diǎn)”的規(guī)模,加快發(fā)展在一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域中起著主要節(jié)點(diǎn)城市功能和作用的中心城市,然后再拉動(dòng)和帶動(dòng)一批具有二級(jí)地位的經(jīng)濟(jì)集聚和擴(kuò)散中心。香港完全有能力發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)龍頭的作用,成為我國(guó)向南、向東盟、向世界發(fā)展,最具國(guó)際功能的核心城市,而且香港的自由港體制是任何一座城市都不可替代的,這也是珠三角整個(gè)城市群的優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì),不但需要決策者樹立正確的觀念,還必須進(jìn)行制度的改革和創(chuàng)新,突破現(xiàn)有行政區(qū)劃和體制的框架,克服現(xiàn)行體制和政策所造成的制約和束縛,調(diào)整某些不適宜的內(nèi)容所造成的阻隔。因此,珠三角地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃不應(yīng)由單獨(dú)一個(gè)省來完成,應(yīng)該由各相關(guān)地區(qū)聯(lián)手編制,突破城

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市身份的限制,通過利益協(xié)調(diào)機(jī)制來制定區(qū)域規(guī)劃,并發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃的效應(yīng),共同把握珠三角地區(qū)未來發(fā)展中的戰(zhàn)略性和方向性問題。

2.適時(shí)適度擴(kuò)大珠三角地區(qū)的區(qū)域范圍。建立在地域分工協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)之上的經(jīng)濟(jì)區(qū),將會(huì)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)中心的輻射影響范圍的變化等特點(diǎn),不斷處于動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中。珠三角未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和世界上成功區(qū)域合作的示范作用都促使珠三角必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身規(guī)律出發(fā),適當(dāng)遞次地?cái)U(kuò)大范圍,定位總體功能。珠三角概念由小珠三角到大珠三角,再到泛珠三角,其中,小珠三角地區(qū)是核心區(qū)域,但由于地域過小,未包括港澳,使區(qū)域發(fā)展受限。泛珠三角則將珠三角的范圍大大的擴(kuò)展,但正如名稱所言,過于寬泛的地域也一定程度上使得該區(qū)域缺少內(nèi)在地緣文化和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的支撐。泛珠三角地區(qū)合作實(shí)質(zhì)上是大珠三角整合的延伸。因此,珠三角地區(qū)的區(qū)域范圍應(yīng)該以大珠三角區(qū)域?yàn)橹?在此基礎(chǔ)上適時(shí)適度擴(kuò)大,既考慮傳統(tǒng)珠三角核心地區(qū),又要適當(dāng)超越現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,將珠三角區(qū)域回歸到中觀層次。珠三角區(qū)域范圍的劃定要以該區(qū)域內(nèi)在地緣文化和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為依據(jù),沿珠江流域主干流河道西江、東江、北江為軸心向兩邊擴(kuò)展,同時(shí)考慮具有一定輻射影響的京廣鐵路、京九鐵路、高速公路和出�？诘妊鼐�地區(qū),并充分發(fā)揮CEPA和中國(guó)-東盟自由貿(mào)易協(xié)定的影響。西江、東江、北江是珠江流域的重要組成部分,也是珠江文化的主體部分,聯(lián)系最為緊密。流域沿線的自然資源

和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ),有利于不同產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展,隨著珠三角經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,可以將其逐步納入珠三角區(qū)域內(nèi)。廣西自古以來就有“無(wú)東不成市”的趨東傾向,桂粵相鄰地區(qū)納入珠三角有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,并能充分依托珠三角,與東盟各國(guó)開展合作。