土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接

摘要：隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,城市化進(jìn)程不斷加快，土地需求量日益增加，然而與此同時(shí)，土地利用的供需矛盾也日益凸顯出來。對(duì)此，我們必須正確認(rèn)識(shí)和處理好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃兩者的關(guān)系，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，在具體實(shí)施過程中對(duì)二者進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與銜接。本文分析了土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃之間的關(guān)系及差異，并就兩者的協(xié)調(diào)與銜接提出了幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接；協(xié)調(diào)

Abstract: With the rapid development of China’s national economy, the process of urbanization continues to accelerate land growing demand, at the same time, however, the contradiction between supply and demand of land use is also increasingly prominent. We must correctly understand and handle the relationship of land use both of the overall planning and town planning, and adhere to sustainable development, effective coordination and convergence both in the specific implementation process. This paper analyzes the relationship and differences between the overall land use planning and urban planning, coordination and convergence of the two with several remarks.

Key words: land use; overall planning; urban planning; convergence; coordination

引言：城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的有機(jī)組成部分，這兩個(gè)規(guī)劃都是為了促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城市土地資源的合理利用，促進(jìn)城市化的發(fā)展。目前我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，城市發(fā)展與土地利用的矛盾日益嚴(yán)峻。因此，在合理利用土地的前提下，協(xié)調(diào)好土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，保證城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

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一、正確認(rèn)識(shí)二者關(guān)系

一）二者聯(lián)系

所謂土地利用總體規(guī)劃即按照行政轄區(qū)或在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)全部土地的綜合利用所作的統(tǒng)籌安排和長遠(yuǎn)規(guī)劃。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃則是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，在全面研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鎮(zhèn)的歷史以及自然條件等，確定城鎮(zhèn)的性質(zhì)和規(guī)模及城鎮(zhèn)各部分的組成，全面組織和合理安排各用地種類，進(jìn)而為生產(chǎn)和生活創(chuàng)造良好環(huán)境的型態(tài)布局規(guī)劃。

總的來說，二者都是在對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行充分分析和研究的基礎(chǔ)上，以國

民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為基礎(chǔ)，依據(jù)各部門的發(fā)展規(guī)劃合理安排各類用地，并通過制定一系列的實(shí)施措施，合理配置城市土地資源、調(diào)整用地布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

在一方面，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間相互獨(dú)立、各成體系，分別由城鄉(xiāng)建設(shè)部門和土地管理部門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施。在另一方面，二者又存在緊密聯(lián)系，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局作出長期的合理安排，它的范圍比城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍大，可以說城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。也就是說，城鎮(zhèn)用地只是土地利用規(guī)劃中的一種用地類型，城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間是點(diǎn)與面的關(guān)系。

總之，城鎮(zhèn)用地選擇、用地規(guī)模及各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)、以及城鎮(zhèn)發(fā)展方向等都應(yīng)該與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。另外，土地利用總體規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)考慮城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)的要求。

二）存在差異

其一，指導(dǎo)思想不同

土地利用總體規(guī)劃主要是從土地資源供給出發(fā)，以上級(jí)下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，切塊用于城市建設(shè)，總的來說是按計(jì)劃編制規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是“以供給制約和引導(dǎo)需求”，重在控制。而城市規(guī)劃從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)需求編制規(guī)劃，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，其指導(dǎo)思想是從需要和方便生活出發(fā)，重在發(fā)展。

其二，規(guī)劃目標(biāo)不同

土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)有規(guī)劃期耕地及其它主要農(nóng)用地保有量，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制規(guī)模以及占用耕地?cái)?shù)量；土地開發(fā)、復(fù)墾與控制規(guī)模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和產(chǎn)出率的主要目標(biāo)等等。城市規(guī)劃的主要目標(biāo)則是確定城市性質(zhì)、規(guī)以及發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。

其三， 編制依據(jù)、審批機(jī)關(guān)不一致

土地利用總體規(guī)劃的主要編制依據(jù)是一個(gè)地區(qū)的社會(huì)和目標(biāo)以及耕地?cái)?shù)量對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障程度，往往要考慮糧食安全，而城市總體規(guī)劃則主要根據(jù)一個(gè)城市的發(fā)展方向和目標(biāo)，而對(duì)城市土地所做出的時(shí)空安排，不直接考慮糧食安全。

在審批機(jī)關(guān)方面，依照《土地管理法》，縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制和修改由省級(jí)政府審批，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)由州人民政府審批。根據(jù)城市規(guī)劃法，縣政府所在地的鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃由市政府審批，其它建制鎮(zhèn)的城市總體規(guī)劃由縣

級(jí)政府審批。

綜上所述，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間既有密切聯(lián)系，又存在著諸多差異。正是由于這些差異，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接。如果沒有處理好二者的協(xié)調(diào)與銜接，城鎮(zhèn)的發(fā)展，用地的擴(kuò)大，只考慮建設(shè)發(fā)展需要，不考慮資源供給可能，往往會(huì)造成占用耕地等問題。

二、城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接

為了實(shí)現(xiàn)土地資源的有效保護(hù)和合理利用，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須要做到城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接。在具體實(shí)踐中，要掌握好以下幾點(diǎn)：

一）遵循協(xié)調(diào)原則

首先，從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持實(shí)事求是。城鎮(zhèn)用地規(guī)模的確定必須要從城鎮(zhèn)人口發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的實(shí)際出發(fā)，按照城鎮(zhèn)的規(guī)模、等級(jí)對(duì)應(yīng)的人均用地標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)確定。

其次，堅(jiān)持節(jié)約用地、少占耕地。在城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中，必須要保護(hù)耕地（尤其是保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地和菜地）的基礎(chǔ)上，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，能不占用非耕地的就不占耕地，能占用劣地的就避免占用優(yōu)質(zhì)耕地。

再次，堅(jiān)持綜合平衡。首先要充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與保障農(nóng)業(yè)的關(guān)系，從而保證有利于國民經(jīng)濟(jì)的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。其次是保持土地的總供給與總需求的平衡，盡可能通過提高土地利用集約度，也就是提高土地經(jīng)濟(jì)供給能力來有效解決土地的供需矛盾。

最后，因地制宜原則。不同的城鎮(zhèn)有著自己的現(xiàn)狀與特點(diǎn),其規(guī)劃編制要充分結(jié)合各自城鎮(zhèn)特點(diǎn)來完成,在協(xié)調(diào)規(guī)劃的內(nèi)容、步驟以及方案等時(shí),要堅(jiān)持因地制宜的原則。

二）上下結(jié)合、綜合平衡法

為了充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，在規(guī)劃過程中要嚴(yán)格遵守上級(jí)下達(dá)的各類用地規(guī)劃控制指標(biāo)，盡最大努力做到上下銜接。所謂綜合平衡法就是在土地供需狀況分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地利用目標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、城市建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求量和其它各業(yè)用地進(jìn)行綜合平衡，確定規(guī)劃末期城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍。

對(duì)于建設(shè)用地不僅要從數(shù)量上做到平衡，還應(yīng)該做到布局合理，適地適用，保證土地位置和質(zhì)量符合城鎮(zhèn)發(fā)展要求。此外，還要結(jié)合實(shí)際情況編制城鄉(xiāng)結(jié)合

部規(guī)劃圖，以保證各項(xiàng)用地按照規(guī)劃確定的用途加以利用，從而使規(guī)劃方案落到實(shí)處。

三）做到五個(gè)“銜接”

其一，建設(shè)用地總規(guī)模相互銜接

各地要在確保耕地保有量、落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的前提下,加強(qiáng)資源承載能力、開發(fā)能力、環(huán)境容量的研究,根據(jù)土地供應(yīng)能力,耕地占補(bǔ)平衡能力來統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地新增量和各業(yè)建設(shè)用地總量,尤其是城鎮(zhèn),村莊的合理發(fā)展用地規(guī)模及其控制范圍。

其二，空間布局相互銜接

在各級(jí)城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地發(fā)展方向上,在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制區(qū)劃定上,在交通、水利及能源等基礎(chǔ)設(shè)施安排上，國土資源和建設(shè)規(guī)劃部門要共同研究、做好銜接。

其三，建設(shè)時(shí)序上相互銜接

要切實(shí)根據(jù)未來幾年的土地利用年度計(jì)劃,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目劃分輕重緩急,做好建設(shè)時(shí)序上的安排。

其四，基礎(chǔ)工作相互銜接

所謂基礎(chǔ)工作的銜接主要包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)圖件以及用地分類等的銜接。土地?cái)?shù)據(jù)一般要統(tǒng)一采用經(jīng)驗(yàn)收合格的土地更新調(diào)查數(shù)據(jù)；城市化水平、人口數(shù)據(jù)以及城鎮(zhèn)內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)分析等通常可以使用規(guī)劃等部門的數(shù)據(jù)。

其五，實(shí)施措施的相互銜接,要共同研究規(guī)劃實(shí)施的步驟和規(guī)劃實(shí)施的各項(xiàng)保障措施。

四）做好”兩規(guī)銜接”的幾點(diǎn)建議

做好”兩規(guī)銜接”工作,核心在于做好城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的相互銜接。在土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中,應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),提高用地效率,促進(jìn)新型城市化建設(shè)。

首先，要堅(jiān)持按照“多方協(xié)調(diào),因地制宜,統(tǒng)籌兼顧,合理布局”的原則,落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，推進(jìn)基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè),嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)制度，禁止各類建設(shè)違法違規(guī)占用基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力,確保糧食安全。

其次，要積極發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控能力,切實(shí)提高城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地水平，積極探

索新型城市化發(fā)展道路,提升城市化質(zhì)量,合理控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)大的規(guī)模和速度。進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu),加快舊城改造和”城中村”改造,加大處置閑置土地力度。城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地安排進(jìn)行多方案比較和優(yōu)化,在符合有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,提高城市宜建區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度,提高城鎮(zhèn)土地的經(jīng)濟(jì),社會(huì)和生態(tài)綜合效益。

再次，繼續(xù)努力創(chuàng)新,積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地”彈性增長空間”的劃定方法和管制制度，包括城鎮(zhèn)發(fā)展的彈性空間和省以下重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的彈性空間,合理制訂有附加條件的“彈性增長空間”管制規(guī)則,找到”兩規(guī)銜接”在建設(shè)用地規(guī)模和布局上的結(jié)合點(diǎn),切實(shí)提高科學(xué)性和可操作性。