土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接

摘要：隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展,城市化進程不斷加快，土地需求量日益增加，然而與此同時，土地利用的供需矛盾也日益凸顯出來。對此，我們必須正確認識和處理好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃兩者的關系，堅持可持續(xù)發(fā)展，在具體實施過程中對二者進行有效的協(xié)調與銜接。本文分析了土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃之間的關系及差異，并就兩者的協(xié)調與銜接提出了幾點看法。

關鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接；協(xié)調

Abstract: With the rapid development of China’s national economy, the process of urbanization continues to accelerate land growing demand, at the same time, however, the contradiction between supply and demand of land use is also increasingly prominent. We must correctly understand and handle the relationship of land use both of the overall planning and town planning, and adhere to sustainable development, effective coordination and convergence both in the specific implementation process. This paper analyzes the relationship and differences between the overall land use planning and urban planning, coordination and convergence of the two with several remarks.

Key words: land use; overall planning; urban planning; convergence; coordination

引言：城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的有機組成部分，這兩個規(guī)劃都是為了促進和實現城市土地資源的合理利用，促進城市化的發(fā)展。目前我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，城市發(fā)展與土地利用的矛盾日益嚴峻。因此，在合理利用土地的前提下，協(xié)調好土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系，保證城鎮(zhèn)化和經濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

http:///
一、正確認識二者關系

一）二者聯(lián)系

所謂土地利用總體規(guī)劃即按照行政轄區(qū)或在一定區(qū)域內對城鄉(xiāng)全部土地的綜合利用所作的統(tǒng)籌安排和長遠規(guī)劃。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃則是根據國民經濟發(fā)展計劃，在全面研究區(qū)域經濟的基礎上，結合城鎮(zhèn)的歷史以及自然條件等，確定城鎮(zhèn)的性質和規(guī)模及城鎮(zhèn)各部分的組成，全面組織和合理安排各用地種類，進而為生產和生活創(chuàng)造良好環(huán)境的型態(tài)布局規(guī)劃。

總的來說，二者都是在對土地利用現狀進行充分分析和研究的基礎上，以國

民經濟和社會發(fā)展計劃為基礎，依據各部門的發(fā)展規(guī)劃合理安排各類用地，并通過制定一系列的實施措施，合理配置城市土地資源、調整用地布局、優(yōu)化用地結構，促進城市持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

在一方面，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間相互獨立、各成體系，分別由城鄉(xiāng)建設部門和土地管理部門負責制定和實施。在另一方面，二者又存在緊密聯(lián)系，土地利用總體規(guī)劃是對規(guī)劃區(qū)內全部土地的利用結構及其空間布局作出長期的合理安排，它的范圍比城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍大，可以說城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個專項規(guī)劃。也就是說，城鎮(zhèn)用地只是土地利用規(guī)劃中的一種用地類型，城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間是點與面的關系。

總之，城鎮(zhèn)用地選擇、用地規(guī)模及各項建設用地指標、以及城鎮(zhèn)發(fā)展方向等都應該與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調。另外，土地利用總體規(guī)劃也應當考慮城鎮(zhèn)發(fā)展和建設的要求。

二）存在差異

其一，指導思想不同

土地利用總體規(guī)劃主要是從土地資源供給出發(fā)，以上級下達的非農業(yè)建設用地控制指標為前提，切塊用于城市建設，總的來說是按計劃編制規(guī)劃，其指導思想是“以供給制約和引導需求”，重在控制。而城市規(guī)劃從社會、經濟、歷史、產業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，其指導思想是從需要和方便生活出發(fā)，重在發(fā)展。

其二，規(guī)劃目標不同

土地利用總體規(guī)劃目標有規(guī)劃期耕地及其它主要農用地保有量，非農業(yè)建設用地控制規(guī)模以及占用耕地數量；土地開發(fā)、復墾與控制規(guī)模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和產出率的主要目標等等。城市規(guī)劃的主要目標則是確定城市性質、規(guī)以及發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設的技術經濟指標等。

其三， 編制依據、審批機關不一致

土地利用總體規(guī)劃的主要編制依據是一個地區(qū)的社會和目標以及耕地數量對經濟社會發(fā)展的保障程度，往往要考慮糧食安全，而城市總體規(guī)劃則主要根據一個城市的發(fā)展方向和目標，而對城市土地所做出的時空安排，不直接考慮糧食安全。

在審批機關方面，依照《土地管理法》，縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制和修改由省級政府審批，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)由州人民政府審批。根據城市規(guī)劃法，縣政府所在地的鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃由市政府審批，其它建制鎮(zhèn)的城市總體規(guī)劃由縣

級政府審批。

綜上所述，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間既有密切聯(lián)系，又存在著諸多差異。正是由于這些差異，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調和銜接。如果沒有處理好二者的協(xié)調與銜接，城鎮(zhèn)的發(fā)展，用地的擴大，只考慮建設發(fā)展需要，不考慮資源供給可能，往往會造成占用耕地等問題。

二、城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調與銜接

為了實現土地資源的有效保護和合理利用，保障經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須要做到城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調和銜接。在具體實踐中，要掌握好以下幾點：

一）遵循協(xié)調原則

首先，從實際出發(fā)，堅持實事求是。城鎮(zhèn)用地規(guī)模的確定必須要從城鎮(zhèn)人口發(fā)展和經濟建設需要的實際出發(fā)，按照城鎮(zhèn)的規(guī)模、等級對應的人均用地標準從嚴確定。

其次，堅持節(jié)約用地、少占耕地。在城鎮(zhèn)建設發(fā)展過程中，必須要保護耕地（尤其是保護優(yōu)質耕地和菜地）的基礎上，合理確定城鎮(zhèn)建設用地布局，能不占用非耕地的就不占耕地，能占用劣地的就避免占用優(yōu)質耕地。

再次，堅持綜合平衡。首先要充分考慮城鎮(zhèn)建設用地需求與保障農業(yè)的關系，從而保證有利于國民經濟的均衡與協(xié)調發(fā)展。其次是保持土地的總供給與總需求的平衡，盡可能通過提高土地利用集約度，也就是提高土地經濟供給能力來有效解決土地的供需矛盾。

最后，因地制宜原則。不同的城鎮(zhèn)有著自己的現狀與特點,其規(guī)劃編制要充分結合各自城鎮(zhèn)特點來完成,在協(xié)調規(guī)劃的內容、步驟以及方案等時,要堅持因地制宜的原則。

二）上下結合、綜合平衡法

為了充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調控作用，在規(guī)劃過程中要嚴格遵守上級下達的各類用地規(guī)劃控制指標，盡最大努力做到上下銜接。所謂綜合平衡法就是在土地供需狀況分析的基礎上，根據土地利用目標和國民經濟與社會發(fā)展計劃、城市建設規(guī)劃及相關產業(yè)政策，對城鎮(zhèn)建設用地的需求量和其它各業(yè)用地進行綜合平衡，確定規(guī)劃末期城鎮(zhèn)建設用地的范圍。

對于建設用地不僅要從數量上做到平衡，還應該做到布局合理，適地適用，保證土地位置和質量符合城鎮(zhèn)發(fā)展要求。此外，還要結合實際情況編制城鄉(xiāng)結合

部規(guī)劃圖，以保證各項用地按照規(guī)劃確定的用途加以利用，從而使規(guī)劃方案落到實處。

三）做到五個“銜接”

其一，建設用地總規(guī)模相互銜接

各地要在確保耕地保有量、落實基本農田保護任務的前提下,加強資源承載能力、開發(fā)能力、環(huán)境容量的研究,根據土地供應能力,耕地占補平衡能力來統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內的城鄉(xiāng)建設用地新增量和各業(yè)建設用地總量,尤其是城鎮(zhèn),村莊的合理發(fā)展用地規(guī)模及其控制范圍。

其二，空間布局相互銜接

在各級城鎮(zhèn)和村莊建設用地發(fā)展方向上,在基本農田保護區(qū),城鄉(xiāng)建設用地控制區(qū)劃定上,在交通、水利及能源等基礎設施安排上，國土資源和建設規(guī)劃部門要共同研究、做好銜接。

其三，建設時序上相互銜接

要切實根據未來幾年的土地利用年度計劃,對建設項目劃分輕重緩急,做好建設時序上的安排。

其四，基礎工作相互銜接

所謂基礎工作的銜接主要包括基礎數據、基礎圖件以及用地分類等的銜接。土地數據一般要統(tǒng)一采用經驗收合格的土地更新調查數據；城市化水平、人口數據以及城鎮(zhèn)內部的用地結構分析等通�？梢允褂靡�(guī)劃等部門的數據。

其五，實施措施的相互銜接,要共同研究規(guī)劃實施的步驟和規(guī)劃實施的各項保障措施。

四）做好”兩規(guī)銜接”的幾點建議

做好”兩規(guī)銜接”工作,核心在于做好城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的相互銜接。在土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制和實施過程中,應堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,優(yōu)化用地結構,提高用地效率,促進新型城市化建設。

首先，要堅持按照“多方協(xié)調,因地制宜,統(tǒng)籌兼顧,合理布局”的原則,落實耕地和基本農田保護任務，推進基本農田示范區(qū)建設,嚴格執(zhí)行基本農田和標準農田保護制度，禁止各類建設違法違規(guī)占用基本農田和標準農田,不斷提高糧食綜合生產能力,確保糧食安全。

其次，要積極發(fā)揮規(guī)劃調控能力,切實提高城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地水平，積極探

索新型城市化發(fā)展道路,提升城市化質量,合理控制城鎮(zhèn)建設用地擴大的規(guī)模和速度。進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)內部用地結構,加快舊城改造和”城中村”改造,加大處置閑置土地力度。城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃應對建設項目用地安排進行多方案比較和優(yōu)化,在符合有關規(guī)定的基礎上,提高城市宜建區(qū)的開發(fā)強度,提高城鎮(zhèn)土地的經濟,社會和生態(tài)綜合效益。

再次，繼續(xù)努力創(chuàng)新,積極探索城鄉(xiāng)建設用地”彈性增長空間”的劃定方法和管制制度，包括城鎮(zhèn)發(fā)展的彈性空間和省以下重點基礎設施建設的彈性空間,合理制訂有附加條件的“彈性增長空間”管制規(guī)則,找到”兩規(guī)銜接”在建設用地規(guī)模和布局上的結合點,切實提高科學性和可操作性。